Неприятное известие о том, что возведение суперсовременной больницы, на которую возлагали большие надежды многие жители области, застопорилось, было тем более удивительным, что ещё в марте 2021 года о её полномасштабном строительстве весьма убедительно докладывалось на заседании правительства, посвященном презентации «Комплексного плана социально-экономического развития Северо-Казахстанской области до 2025 года».
«Продолжается реализация проекта государственно-частного партнёрства «Строительство областной многопрофильной больницы в городе Петропавловск» Реализация проекта позволит проводить раннюю диагностику и повысить эффективность лечения, снизить материнскую и младенческую смертность, уровень безработицы в регионе, создать новые рабочие места и обеспечить занятость на долгосрочный период. Больница будет спроектирована с учетом современных технических решений, полностью оснащена медицинской техникой, информационной системой. Кроме того, планируется, что учреждение станет одним из центров медицинского туризма в Казахстане, с предоставлением высокотехнологичных медицинских услуг путём оказания квалифицированной, специализированной и современной медицинской помощи…» – рассказывал премьер-министру Аскару Мамину министр здравоохранения Алексей Цой.
Впрочем, когда выяснилось, что строительство замерло на уровне каркаса, а вместо 500 рабочих, которые согласно контракту должны были ударно трудиться на самой большой в области строительной площадке, персонал стройки состоит из нескольких охранников, пытающихся сохранить брошенное имущество от расхищения, тональность заявлений чиновников от здравоохранения стала менее жизнеутверждающей, а разъяснения не только не были исчерпывающими, но скорей наоборот – вызывали очередные вопросы:
– Проект разрабатывается частным партнёром в рамках частной финансовой инициативы. Согласно действующему законодательству необходимо внесение частным партнёром конкурсной документации включая технико-экономическое обоснование в Министерство здравоохранения РК. В настоящее время ожидается внесение документации, – сообщила представителям республиканских СМИ пресс-секретарь областного управления здравоохранения Гульнар Калиева.
Получалось, что все это время, строительство шло без оформления документов и Минздрав заинтересовался ТЭО проекта лишь через год после начала стройки?
Как выяснилось в июне 2022 года, после публикации очередного отчета Счетного комитета, именно так все и было.
Затратно и неэффективно.
Согласно выводам аудиторского заключения по итогам мероприятия «Государственный аудит эффективности реализации проектов строительства, финансируемых за счёт государственных инвестиций, средств квазигосударственного сектора, на предмет обоснованности их сметной стоимости», строительство многопрофильных больниц в городах Туркестан, Петропавловск, Нур-Султан и Костанай проводилось практически без оформления основополагающих документов:
«Согласно полученной информации от Министерства здравоохранения (вход. № 01-1-18/5203 от 01.03.2022), частными партнёрами бизнес-планы на текущую дату не представлены, договора ГЧП с ними не заключены...» – говорилось в отчете СК.
И особо отмечалось, что «действующими правилами не предусмотрено требование о необходимости проведения вневедомственной экспертизы ТЭО с учетом положительных экономических экспертиз бизнес-планов, тогда как определены чёткие требования по необходимости разработки и проведения экспертиз ТЭО с учетом положительных экспертиз на инвестиционное предложение… Кроме того, в Законе «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан», действующих нормативных актах в сфере строительства к государственным инвестициям не относятся проекты, финансируемые в рамках ГЧП, что противоречит положению статьи 151 Бюджетного кодекса. В результате чего, при прохождении экономической и комплексной вневедомственной экспертизах ТЭО по проектам в рамках ГЧП возникает риск несоответствия указанной стоимости в инвестиционном предложении или бизнес-плане с данными ТЭО».
В результате, проверяющими были выявлены «существенные и необоснованные расхождения» в таких проектах как строительство «Строительство и эксплуатация многопрофильной больницы в г. Туркестан на 570 мест» и «Строительство и эксплуатация многопрофильной больницы в г. Кокшетау на 630 мест».
То есть, говоря проще, частные партнёры ГЧП могли основательно завышать свои сметные затраты в несколько раз, а государство было вынуждено полностью возмещать их и имело строгие обязательства по последующему выкупу объектов (несмотря на то, что некоторые из них можно было гораздо дешевле построить за счёт бюджета, однако, по непонятным причинам выбиралось выбрано именно ГЧП).
В итоге, по результатам государственного аудита правительству было рекомендовано внести изменения и дополнения в закон «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в РК», чтобы отнести инвестиции в рамках проектов ГЧП к категории государственных инвестиций.
Кроме того, Министерству индустрии и инфраструктурного развития поручили до 31 января 2023 года принять меры по кардинальному пересмотру нормативной базы и учесть вопросы недопущения завышения сметной стоимости строительства объектов ГЧП при внесении вышеупомянутых поправок.
Ещё чуть позже аким Северо-Казахстанской области Кумар Аксакалов (покинувший этот пост в декабре прошлого года) сообщил, что министерство действительно проводит какие-то работы в области «отработки механизмов»:
«Сейчас Министерство здравоохранения отрабатывает механизм государственно-частного партнёрства. Больница будет строиться в обязательном порядке. Поэтому никаких опасений, что этот объект надолго заморозится, нет. Министр Ажан Ганият ещё раз подтвердила, что все планы будут реализованы. Надеемся, что ближе к осени строительство возобновится…»
Увы, но «ближе к осени» ничего прорывного в проекте так и не произошло и лишь в конце ноября прошлого года, заместитель акима области Сатжан Аблалиев в очередной раз пообещал, что строительство будет продолжено. Но уже за счёт бюджета:
«В рамках реализации механизма государственно-частного партнёрства за счёт республиканского бюджета в областном центре будет продолжено строительство многопрофильной больницы. На сегодняшний день идёт корректировка договора ГЧП…» – сообщил журналистам чиновник, но, к сожалению, затруднился назвать хотя бы примерные сроки возобновления работ.
Несколько раздосадованные происходящим местные журналисты, провели собственное расследование и пришли к выводу о некоторой системности происходящего с турецким партнёром в лице холдинга «YDA Group».
В частности, выяснилось, что для строительства больниц в Петропавловске и Туркестане создавались специальные структуры.
Таковыми стали соответственно ТОО «ATM Petropavlovsk Hospital», ТОО «ATM Turkistan Hospital». В свою очередь, соучредителями этих компаний были ТОО «BI Global» (её учредитель – ТОО «BI Construction&Engineering», одна из входящих в холдинг «BI Group компаний») и дочернее предприятие холдинга «YDA Group» – АО «YDA InsaatSanayiveTicaretAnonimSirketi» (по информации Adata.kz, ликвидированное в июле 2021 года).
То есть, турецкий соучредитель похоже вышел из проекта ещё в середине 2021 года, а все это время населению фактически «морочили голову» рассказами о огромных турецких инвестициях, способных поднять областную медицину на небывалую высоту.
Кроме того, ТОО «ATM Petropavlovsk Hospital» значилось должником по исполнительным производствам на сумму 419 840 тенге.
Что же до средств на строительство, то там, по информации журналистов, планировалось инвестировать не свои, а заемные деньги, которые надеялись получить через кредитование со стороны Евразийского банка развития (ЕАБР) и холдинга «Байтерек».
В конце декабря 2029 года тогдашний министр здравоохранения Елжан Биртанов принял участие во встрече премьер-министра РК Аскара Мамина с президентом ЕАБР, в ходе которой между правительством РК и ЕАБР был подписан меморандум о взаимопонимании по реализации комплексной программы модернизации инфраструктуры здравоохранения в Казахстане. Заодно был поднят вопрос о возможности снижения процентной ставки по займам для частных инвесторов в рамках реализуемого пула казахстанских проектов ГЧП в области здравоохранения.
Речь шла о госпрограмме развития здравоохранения и строительстве к 2025 году многопрофильных больниц общей вместимостью около 10 тысяч коек.
Однако после ухода с должности министра Елжана Биртанова о процессе кредитования больше публично не вспоминали, а окончательно эта тема затихла после отставки премьер-министра Аскара Мамина.
Не знаешь, откуда взять деньги – бери из бюджета
В результате, встал вопрос достраивания объектов исключительно за счёт бюджетных средств (что требовало определенной экономии и соответственно – оптимизации «размашистых» проектов ГЧП с их громадными суммами).
В конце января 2022 года под председательством нового премьер-министра Алихана Смаилова прошло совещание по вопросам строительства многопрофильных больниц в рамках ГЧП, в ходе которого Министерству индустрии и инфраструктурного развития совместно с Министерством здравоохранения поручили определить предельную стоимость одного квадратного метра строительства больницы, а также дано указание рассмотреть вопрос по оптимизации перечней медицинских изделий по проектам ГЧП.
В феврале в ходе заседания правительства министр здравоохранения Ажар Гиният сообщила, что возглавляемое ей министерство пересмотрит стоимость строительства многопрофильных больниц, так как они оказались слишком дорогими. Более того, возведение части из них перенесут на более поздний период.
– Глава государства Касым-Жомарт Токаев особо подчеркнул необходимость пересмотра ресурсов системы здравоохранения, в частности стоимости 20 больниц, с использованием механизмов государственно-частного партнёрства. В целях оптимизации перечня республиканских проектов государственно-частного партнёрства по строительству многопрофильных больниц министерством здравоохранения планируется на первом этапе в период реализации действующего национального проекта «Здоровая нация» начать до 2025 года строительство пяти университетских больниц в городах Алматы, Шымкент, Караганда, Актобе, Нур-Султан и три многопрофильных в городах Туркестан, Петропавловск и Кокшетау, – сообщила министр
Остальные проекты будут внедряться поэтапно, начиная с 2026 года. В данный же момент Минздрав совместно с Министерством индустрии и инфраструктурного развития, Министерством национальной экономики и Министерством финансов определяют предельную стоимость одного квадратного метра больницы без медицинских изделий и норматив предельной площади на одно койко-место, а также отрабатывают оптимальную финансовую модель и оптимизацию расходов по первым восьми проектам.
Кстати, здесь можно вспомнить ещё один показательный пример из уже упомянутого выше отчета Счетного комитета «Государственный аудит эффективности реализации проектов строительства, финансируемых за счёт государственных инвестиций, средств квазигосударственного сектора, на предмет обоснованности их сметной стоимости».
Так, согласно выводам аудиторов, «по проекту «Строительство областной многопрофильной больницы на 200 коек в городе Караганды» документация разработана в 2008 году на сумму 6 142,7 млн. тенге, в 2013 году откорректирована в ценах 2013–2014 годах на 8 214,5 млн. тенге.
Начатое строительство в декабре 2013 года, было приостановлено в 2016 г. в связи с претензионно-исковой работой к подрядчику. Объект простоял четыре года (2017–2020 гг.) и в 2021 году произведена очередная корректировка ПСД на завершение строительства, согласно которой общая сметная стоимость выполненных и остаточных объёмов работ составила 12 532,4 млн. тенге.
Таким образом, с момента разработки проекта, её экспертизы прошло более 13 лет, строительство продолжается более восьми лет и до сегодняшнего дня не завершено. При этом, сметная стоимость строительства объекта с 2008 г. до 2021 г. выросла с 6 142,7 млн. тенге до 12 532, 4 млн. тенге, включая расходы на устранение дефектов и повреждений ранее оплаченных работ».
Так что, на этом фоне Петропавловский или Туркестанский долгострои выглядели ещё не так запущено.
В конце февраля вице-министр здравоохранения Жандос Буркитбаев ещё раз подтвердил информацию о проводимой оптимизации проектов ГЧП и сообщил, что приоритетом становится возведение университетских клиник (типа той, что когда-то должна была быть построена в Алматы).
Параллельно с упорядочиванием будущих проектов Минздрава началось наведение порядка уже в действующих клиниках.
Так, в октябре 2022 года в ходе расширенного заседании региональной комиссии по противодействию коррупции руководитель департамента антикора по Алматинской области Серик Орымбетов сообщил о результатах проверки деятельности ГКП на ПХВ «Алматинская многопрофильная клиническая больница», в ходе которой, были установлены нарушения финансовой дисциплины и выявлено низкое качество оказываемых медицинских услуг:
«При анализе выявлен ряд нарушений. Так, из выделенных учреждению 5,5 млрд. тенге освоено только 8% инвестиций (448 млн. тг.). Кроме того, с 2020 года государством возмещены инвестиционные расходы частной компании-партнёру на сумму более 200 млн. тенге. Также в рамках гарантированного объёма бесплатной медицинской помощи и договоров ОСМС медцентру выделено 14,6 млрд. тенге. Однако из 39 тысяч обратившихся пациентов 25 тысяч не получили адекватного лечения. Имеются сведения о необоснованном отказе в назначении стационарного лечения…»
Согласно выводам комиссии, корень проблем кроется в отсутствии законодательного регулирования некоторых вопросов по преобразованию медицинских объектов из государственных в учреждения на праве хозяйственного ведения, в виду чего необходимо принять меры для решения имеющихся правовых пробелов на республиканском уровне…
Что же до строительства приоритетных объектов (из числа тех, что были упомянуты в докладе министра здравоохранения), то в октябре прошлого года, было объявлено о старте строительства университетской многопрофильной клиники на 800 мест в Шымкенте. Подрядчиком выступила китайская компания «China Machinery Engeneering Corporation», а финансирование, как сообщил аким Шымкента Марат Айтенов, будет осуществлено за счёт инвестиционного холдинга «Финансовая торгово-промышленная корпорация «Оңтустік», принадлежащего местному бизнесмену Серикжану Сейтжанову. Сроки дачи объекта определены 2024-м годом.
Ранее этот проект, входящий в общие перечень ГЧП-планов, был немного более масштабен и речь шла о 1000 коек (кстати, одним из вариантов реализации рассматривалось партнёрство с турецкими предпринимателями), но теперь произошли некоторые изменения и очевидно взамен сокращения койко-мест рядом с клиникой в теории должен будет появиться диагностический центр.
Что касается права владения будущей клиникой, то пока об этих тонкостях официально не информировалось (между тем, в числе активов Серикжана Сейтжанова числится выкупленная им в 2015 году Южно-Казахстанская медицинская академия, одним из выпускников которой в своё время был экс-министр здравоохранения Алексей Цой).
Пока можно лишь вспомнить, что согласно обсуждаемому в настоящее время законопроекту «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам реализации отдельных поручений главы государства» большая часть положений которого относится к области реформирования ГЧП – «Исключается выплата компенсации инвестиционных затрат по проектам, в которых объект остается в частной собственности, а также если объект ГЧП передается частному партнёру в доверительное управление и он сможет извлекать коммерческий доход»…
По проверенным лекалам.
В целом же, если взглянуть на список запланированных к строительству объектов медицинского назначения по стране, то можно легко убедиться в том, что реальный масштаб применения ГЧП (который ещё совсем недавно презентовали как настоящую панацею для всего отечественного здравоохранения) изрядно снижается.
Так, заложенные в «Программу развития Алматы до 2025 года» 17 поликлиник и районных амбулаторий в Наурызбайском, Алатауском, Медеуском и Турксибском районах с обслуживанием 170–190 тысяч горожан будут построены исключительно за счёт бюджетных средств.
Что же касается сельской медицины, то после того, как проведенная Министерством здравоохранения в ноябре прошлого года инвентаризация выявила более 200 населённых пунктов, вообще не имеющих медицинских объектов, и порядка 400 медицинских объектов, находящихся в аварийных и не приспособленных зданиях, то руководством Минздрава было объявлено «о необходимости финансирования в объёме 217,7 млрд. тенге за счёт средств республиканского бюджета, в том числе на строительство объектов ПМСП (МП, ФАП, ВА); организацию 32 многопрофильных центральных районных больниц»
Для программного обеспечения был создан «Национальный проект по модернизации сельской медицины», согласно которому, из запрашиваемых 217,7 млрд. бюджетных тенге 126,5 млрд. тенге будет потрачено непосредственно на больничное строительство.
Ещё одним Национальным проектом – «Качественное и доступное здравоохранение для каждого гражданина «Здоровая нация», предусмотрены «строительство и модернизация 20 объектов здравоохранения за счёт бюджетных средств, в том числе на республиканском уровне 4 объекта и 16 – на местном, 2 научно-инновационных центра в Нур-Султане и Алматы», о чём в прошлом году сообщила на экспертном брифинге в Службе центральных коммуникаций и.о. директора департамента инвестиционных проектов Министерства здравоохранения Амина Жемакишева.
А премьер-министр Алихан Смаилов в конце ноября прошлого года уточнил, что необходимые стране медицинские объекты будут строиться и в рамках других государственных программ, и в частности – программы «Ауыл – ел бесегі».
Таким образом, из всех наиболее нашумевших проектов «больничного ГЧП» (после того, как было принято решение возобновить строительство многопрофильной больницы в Петропавловске за счёт бюджета) пока не совсем понятна лишь судьба аналогичной киники в Туркестане, которую согласно графику должны были сдать в эксплуатацию в декабре прошлого года.
Здесь можно напомнить, что проект, изначально замышляемый как медучреждение на 630 коек, был сокращен до 570 коек (при этом, его смета выросла практически вдвое, а проверка, проведенная Счетным комитетом в прошлом году, выявила завышение сметной стоимости строительства в ТЭО проекта на 6 миллиардов 649,3 миллионов тенге). В настоящее время, ни одного из трёх чиновников, давших торжественный старт строительству и пообещавших дачу объекта «точно в срок», – премьер-министра Аскара Мамина, министра здравоохранения Елжана Биртанова и акима области Умирзака Шукеева – на этих постах уже нет.
Турецкая компания «Sembol construction», которую упоминали в связи с этим важнейшим социальным проектом казахстанские официальные лица все предыдущие годы, была занята обеспечением строительства другого крупного объекта ГЧП партнёрства – туристического комплекса «Керуен-сарай» стоимостью в 39 миллиардов тенге и в течение 2022 года никаких заявлений о планах продолжения строительства больницы не делала. Как, впрочем, не сообщалась о таковых ни в областных, ни в республиканских СМИ.
Так что, в этой связи можно предположить, что масштабный проект либо вообще тихо «похоронен», либо (и более вероятно), что как в случае с аналогичной клиникой в СКО через некоторое время будет объявлено о возобновлении строительства за счёт бюджетных средств.
В итоге, получается несколько двоякая ситуация, когда с одной стороны, продолжается тенденция к увеличению договоров ГЧП в области того же здравоохранения, о чём говорилось в первой части этого материала, а с другой – немалое количество проектов (особенно тех, что необходимо «довести до ума», типа строительства больниц и амбулаторий) сходу формируется под бюджетное финансирование.
В таком случае принципиально неясной становится и роль Национального оператора НАО «Turar Healthcare», в чьи первоочередные задачи и функции вроде как входит «развитие инфраструктуры здравоохранения» и «осуществление деятельности по привлечению инвестиций и заимствований для целей проектирования, строительства, реконструкции, ремонта, содержания и обслуживания объектов здравоохранения».
По крайней мере, ни в одной из вышеуказанных программ типа «Национального проекта по модернизации сельской медицины» никаких упоминаний о возможной операторской деятельности НАО «Turar Healthcare» нет.
Что касается вопросов приватизации медицинских объектов (как через программы ГЧП так и путём продажи), о чём неоднократно говорили депутаты парламента, то действительно, постановлением правительства №523 от 2 августа 2022 «О внесении изменений и дополнений в постановления Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2020 года № 908 «О некоторых вопросах приватизации на 2021–2025 годы» из перечня объектов приватизации были удалены подавляющее большинство медицинских учреждений.
Таким образом, последним крупным медицинским объектом республиканского значения, перешедшим в частные руки, должен был стать реализованный по линии Минфина государственный пакет акций АО «Национальный научный медицинский центр», доставшийся в июне 2021 года ТОО «Mexel Health», о чём сообщали республиканские СМИ, заодно попытавшиеся проанализировать предыдущую хозяйственную деятельность этого ТОО и установить его учредителей и владельцев.
Собственно, продажа этого госпакета (согласно перечню объектов, подлежащих приватизации) должна в теории завершить и без того обширный список государственных медицинских учреждений, так или иначе попавших под частное управление или владение путём приватизационных процедур.
Насколько это будет соответствовать «практике реальных дел» (передача в управление через ГЧП периодически проходила без упоминания объектов в приватизационных реестрах), и будут ли по-прежнему проводится раскритикованные главой государства компенсационные выплаты из бюджета частным партерам, мы узнаем в течение этого года, после внесения всех изменений в законодательство о ГЧП и принятии таковых уже новым составом парламента страны.
Но в любом случае уже сейчас видно, что намечена тенденция отхода от крупномасштабных инфраструктурных проектов в пользу мелких и сервисных ГЧП местного уровня не требующих финансовой поддержки со стороны государства. Насколько успешной будет эта политика, покажет степень юридической проработки новой Концепции государственно-частного партнёрства со всем шлейфом сопутствующих нормативных актов. По идее, кардинально отличающихся от всех своих проблемных предшественников в пользу прозрачности и противодействия как созданию витиеватых коррупционных схем, так и элементарной бесхозяйственности.
Мнение редакции может не совпадать с точкой зрения автора
